文旅產(chǎn)業(yè)政策的重點場域與未來趨勢

融合發(fā)展是文旅產(chǎn)業(yè)整體性轉(zhuǎn)型升級和文化傳承的重要條件與基礎(chǔ)。在“十三五”期間，文化旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)煥發(fā)出新的活力，文旅公共服務體系不斷得到完善和提高，整個文旅產(chǎn)業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進。盡管2020年初受到新冠肺炎疫情的強烈沖擊，文旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷“斷崖式下跌”，但隨著疫情得到控制，文化與旅游等相關(guān)部門不斷出臺支持和指導產(chǎn)業(yè)恢復的扶持政策，整個文旅產(chǎn)業(yè)也在緩慢地恢復發(fā)展。

為觀察和研究方便，本文以“文旅融合”“文化旅游”“文旅產(chǎn)業(yè)”等為關(guān)鍵詞，在中國政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)、北大法寶等網(wǎng)站進行檢索，最終篩選出69項政策文本，深入分析我國文旅產(chǎn)業(yè)政策的整體性特征、重點場域以及未來趨勢。

2020年我國文旅產(chǎn)業(yè)政策的整體性特征

從政策供給視角來看，2020年我國文旅政策發(fā)布數(shù)量多，發(fā)文節(jié)奏快，主題鮮明，系統(tǒng)性強。從2020年1月7日文化和旅游部關(guān)于印發(fā)《〈文化和旅游部貫徹落實國務院在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點實施方案〉的通知》到12月25日文化和旅游部《關(guān)于命名“21世紀避暑山莊”文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)等9家園區(qū)為國家級文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的決定》，全年共有20多個部門發(fā)布了69項有關(guān)推動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。從政策目標、政策內(nèi)容、政策制定主體、政策工具角度看，主要有以下特征：

政策目標：推動文旅產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量高層次發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

當前，我國文旅行業(yè)存在結(jié)構(gòu)性問題，發(fā)展不充分、不均衡問題突出。根據(jù)2019年第四次全國經(jīng)濟普查結(jié)果，我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場主體數(shù)量增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，但整體發(fā)展水平不高，創(chuàng)新能力還有待提高，地區(qū)發(fā)展也不均衡。與建設(shè)社會主義文化強國、增強國家文化軟實力的發(fā)展目標相比，尚有不少的差距。盡管文旅融合發(fā)展已成為中國特色社會主義制度體系建設(shè)中的一部分，但當前融合程度不高，政策供給也不充足。所以目前文旅產(chǎn)業(yè)政策的目標就是要促進文旅事業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，堅持社會效益優(yōu)先、社會效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，推動文化旅游領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進文旅深度融合發(fā)展，促進文旅產(chǎn)業(yè)向深度和廣度不斷擴展，實現(xiàn)由粗放式發(fā)展向有創(chuàng)新、有活力、有效率、高質(zhì)量、高層次的精細化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

政策內(nèi)容：聚焦文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

從宏觀層面來說，與2019年政策相比，既有承前啟后的部分，也有新的關(guān)注點。政策既有對2019年我國文旅發(fā)展統(tǒng)計的總結(jié)以及2020年文旅產(chǎn)業(yè)和公共文化服務發(fā)展的目標要求，又有對整個“十四五”期間文化旅游未來發(fā)展的規(guī)劃。

從中觀層面來說，既有政策助力發(fā)展區(qū)域旅游，通過構(gòu)建文化旅游帶、精品線路等，使得交通與文化旅游進一步融合，將文旅產(chǎn)業(yè)嵌入城市群發(fā)展之中，從而促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量、高效率、強動力有序發(fā)展；又有將文旅發(fā)展政策與國家重大戰(zhàn)略銜接——比如同精準扶貧、鄉(xiāng)村振興相銜接，鼓勵鄉(xiāng)村旅游朝著“小而精、小而美”、差異化、特色化方向發(fā)展。一方面，鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以助力精準扶貧戰(zhàn)略的實施，提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，帶動貧困地區(qū)脫貧致富；另一方面，鄉(xiāng)村旅游也促進了鄉(xiāng)村文化和旅游進一步融合發(fā)展，不僅重新賦予鄉(xiāng)村文化發(fā)展活力，還有利于進一步深化文旅產(chǎn)業(yè)融合。

從微觀層面來說，有相當一部分政策聚焦文旅產(chǎn)業(yè)具體門類的發(fā)展。政策主要目標就是促進文旅進一步融合和產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。政策關(guān)注重點從年初疫情防控，到后續(xù)復工復產(chǎn)，再到系統(tǒng)推進文旅產(chǎn)業(yè)整體升級，包括了全域旅游、冰雪旅游、智慧康養(yǎng)、5A級景區(qū)建設(shè)、文化遺產(chǎn)、歷史文化名城、在線旅游、互聯(lián)網(wǎng)旅游、文旅大數(shù)據(jù)等方面。

政策制定主體：文旅部門為主、多部門協(xié)同發(fā)力

從政策制定主體角度看，2020年文旅政策的發(fā)布涉及文化和旅游部、國家發(fā)展和改革委員會等26個部門。政策制定主體分布廣泛，具體來說有以下特征：

政策制定主體高權(quán)威性?？v觀政策制定主體，既有中國共產(chǎn)黨的核心機構(gòu)中共中央委員會，又有國家最高權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會，亦有最高行政機關(guān)國務院。這些主體都具有高權(quán)威性，體現(xiàn)了黨和國家對文旅領(lǐng)域發(fā)展的高度重視。當然，政策制定主體數(shù)量最多的是國務院組成部門和直屬機構(gòu)。從宏觀政策到微觀政策，都需要相應的部委具體落實，這一部分部門規(guī)章占比最多。其中，文化和旅游部作為文化和旅游領(lǐng)域的主管部門，是單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文最多的部門，其發(fā)布的政策數(shù)量高達46件，占政策總數(shù)的66.7%。其余各部門在自身職責領(lǐng)域范圍內(nèi)，單獨或與多個部門聯(lián)合制定相關(guān)文旅政策。

涉及文旅領(lǐng)域的多部門協(xié)同協(xié)作越來越普遍，跨部門政策越來越多。在全部69個文件中，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量16個，占政策總體數(shù)量的 23.2%。這說明，盡管單獨發(fā)文仍然是主要的發(fā)文形式，但在推動跨領(lǐng)域融合發(fā)展的今天，多部門聯(lián)合發(fā)文將占據(jù)更大比例。隨著文旅融合進一步深化，涉及領(lǐng)域逐漸增多，制定文旅融合政策不可能僅僅依靠單一部門就可以完成。如數(shù)字文旅發(fā)展就與文旅部、國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦等多個部門有關(guān)系。部門間合作將越來越多，而如何解決部門間協(xié)調(diào)、銜接與合作，推動跨部門一套協(xié)同也將成為待解的重要問題。

政策工具：以環(huán)境型政策工具為主

政策工具是為解決某一社會問題或政策目標采用的具體手段和方式。2020年的69項文旅產(chǎn)業(yè)政策兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，但政策工具的選擇和使用上呈現(xiàn)了明顯的差異性和不平衡性。具體表現(xiàn)了三個方面的特征：

環(huán)境型政策工具的使用頻率最高，占整體文旅產(chǎn)業(yè)政策總量的 85.5%。這說明當前促進文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多的不是通過政府直接的需求和供給，而是間接地通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、促進文旅品質(zhì)建設(shè)、推動區(qū)域文旅融合發(fā)展等政策，培育文旅產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進文旅企業(yè)、文旅市場、文旅消費進一步成長。

供給型政策工具偏少，且更多集中在人才扶持和資金保障政策上，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)支撐的政策偏少。后期在制定政策時要更加注重政策工具內(nèi)部使用的均衡，要特別注重發(fā)展的均衡。當前我國公共文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不均衡，總體來說，城市發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村發(fā)展，經(jīng)濟水平高的地區(qū)優(yōu)于老少邊窮地區(qū)。其實這些文旅發(fā)展較為落后的地區(qū)并不缺少豐富的文旅資源，只是因為基礎(chǔ)設(shè)施不完善難以開發(fā)利用。未來在使用供給型政策工具時，要注重對這些地區(qū)提供相應的扶持政策和保障。

需求型政策工具最少，僅有一項。這說明還缺少從需求端直接拉動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，特別是在公共文旅服務建設(shè)領(lǐng)域，缺乏企業(yè)、社會組織以及公眾的積極參與。同時也缺少拉動文旅產(chǎn)品和服務出口的政策，文旅產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略仍然需要進一步扶持和加大力度。

深化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為2020文旅政策的重點

文旅產(chǎn)業(yè)政策作為引導國家文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促動國民經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的文化經(jīng)濟政策，在推動文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補文化市場缺陷，有效配置文旅資源上都有舉足輕重的地位。2020年文旅政策以產(chǎn)業(yè)政策為主，除個別政策關(guān)注公共文化服務資金支持等問題，多數(shù)集中在多角度推動文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改變粗放式發(fā)展模式，促進文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。政策重點具體體現(xiàn)在如下五個方面：

文旅產(chǎn)業(yè)恢復與疫情防控兼顧

文旅產(chǎn)業(yè)在突發(fā)新冠肺炎疫情下遭受重創(chuàng)，嚴格防疫政策下，2020年上半年，全國規(guī)模以上文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入 40196億元，比上年同期下降6.2%。為在有效控制疫情下實現(xiàn)文旅產(chǎn)業(yè)有序復工復產(chǎn)，文化和旅游部、國家衛(wèi)健委等部門出臺了多項政策。

既有做好疫情防控工作的通知，又有公共圖書館、文化館 （站） 、旅游景區(qū)、旅行社、劇院等演出場所有序恢復經(jīng)營開放的疫情防控措施指南；有做好鄉(xiāng)村旅游常態(tài)化疫情防控和加快市場復蘇的政策，還有解決涉疫情旅游合同糾紛和鼓勵文旅產(chǎn)業(yè)失業(yè)人員再就業(yè)的政策。

在堅持常態(tài)防控、科學防控、精準防控的原則下，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動文旅產(chǎn)業(yè)各項復工復產(chǎn)復市扶持政策落地實施，包括財政資金支持、減稅降費、銀行提供金融貸款、鼓勵融資、精簡審批等內(nèi)容。

各地根據(jù)實際情況靈活應對，積極推出新文旅產(chǎn)品、新文旅路線。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，發(fā)掘線上產(chǎn)品，實現(xiàn)線上線下深度融合。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，借助新平臺新技術(shù)發(fā)掘文旅產(chǎn)業(yè)新增長點，加快文旅產(chǎn)業(yè)恢復活力，實現(xiàn)有序發(fā)展。

推動文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化

2020年文旅政策關(guān)注的重中之重是推動文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進一步向深度廣度展開。一方面，加大對文旅產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展的探索，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效；另一方面，拓展文旅產(chǎn)業(yè)的廣度，探索新的領(lǐng)域、新的發(fā)展模式、新的業(yè)態(tài)等。

加強文旅產(chǎn)業(yè)品質(zhì)、標準建設(shè)。內(nèi)容包括5A級景區(qū)、全域旅游示范區(qū)、旅游度假區(qū)、文旅特色小鎮(zhèn)、歷史文化名城和文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的申報與建設(shè)，旅游廁所的管理與建設(shè)，同時還有舞臺視頻安全標準、圖書館古籍蟲霉防治指南、旅游基礎(chǔ)信息資源規(guī)范、旅游信息資源交換系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范、溫泉旅游水質(zhì)衛(wèi)生要求及管理規(guī)范等五項文化和旅游行業(yè)標準的確立。

拓展文旅產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新領(lǐng)域、新趨勢。許多政策都涉及文旅產(chǎn)業(yè)具體門類的深耕細作。如體育旅游、冰雪旅游、馬文化旅游、蠶文化旅游等，都是文化旅游相關(guān)門類的深入拓展。同時也注重文旅新產(chǎn)品的開發(fā)，如森林康養(yǎng)、在線旅游等。此外，文化旅游和科技、交通、體育等領(lǐng)域深度融合，關(guān)注文旅區(qū)域融合也成為未來發(fā)展趨勢。

優(yōu)化提升“小而精、小而美”的鄉(xiāng)村旅游。鄉(xiāng)村休閑旅游是“農(nóng)業(yè)功能拓展、鄉(xiāng)村價值發(fā)掘、業(yè)態(tài)類型創(chuàng)新的新產(chǎn)業(yè)”，有著極為廣闊的發(fā)展前景。依托獨特的自然風貌、人文環(huán)境、鄉(xiāng)土文化等資源稟賦，建設(shè)特色鮮明、小而精、小而美、功能完備的鄉(xiāng)村旅游重點區(qū)是未來鄉(xiāng)村振興、精準扶貧的重要支柱之一。聚焦城市周邊、自然風景區(qū)周邊、民俗民族風情、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)等重點領(lǐng)域，堅持個性化、特色化、多樣化的發(fā)展方向，以農(nóng)耕文化為魂、美麗田園為韻、生態(tài)農(nóng)業(yè)為基、古樸村落為形、創(chuàng)新創(chuàng)意為徑，開發(fā)出形式多樣、獨具特色、差別發(fā)展的鄉(xiāng)村文旅新業(yè)態(tài)。同時，也要注重鄉(xiāng)村文旅服務水平的提升。通過健全標準體系、完善配套設(shè)施、規(guī)范管理服務等方式，提高整個鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)，推動產(chǎn)業(yè)朝著更高質(zhì)量、更高層次方向邁進。

推動文旅領(lǐng)域管理創(chuàng)新。相關(guān)政策主要包括了深化“放管服”改革促進演出市場繁榮發(fā)展、自貿(mào)區(qū)文化營商管理、深化藝術(shù)專業(yè)人員職稱制度改革等內(nèi)容。在持續(xù)深化“放管服”改革背景下，進一步優(yōu)化文化營商環(huán)境，通過提升審批效能、包容審慎監(jiān)管各項文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、實施精細化管理重點內(nèi)容，落實相關(guān)主體責任。同時，通過健全制度體系、完善評價標準、創(chuàng)新評價機制、促進職稱制度與人才培養(yǎng)使用制度相銜接、改進職稱管理服務方式等措施深化藝術(shù)專業(yè)人員職稱制度改革，使之更加科學合理，從而促進文旅市場繁榮發(fā)展。

構(gòu)建多領(lǐng)域融合的文旅消費體系

國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進消費擴容提質(zhì)加快形成強大國內(nèi)市場的實施意見》，特別提出要探索特色文旅產(chǎn)品，構(gòu)建文旅多產(chǎn)業(yè)多領(lǐng)域相融合的消費體系，推進文旅休閑消費提質(zhì)升級。

進一步推動市場化機制的改革。加強資本、土地、技術(shù)等要素的市場化配置，優(yōu)化文旅企業(yè)發(fā)展環(huán)境，鼓勵民營資本參與文旅企業(yè)和市場的建設(shè)，國有文旅企業(yè)應當立足主業(yè)，鞏固并發(fā)展內(nèi)容生產(chǎn)優(yōu)勢和傳播主渠道優(yōu)勢，發(fā)揮對文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導和引領(lǐng)作用。

提升文旅內(nèi)容的品質(zhì)。豐富文旅產(chǎn)品和服務的供給，推動文旅產(chǎn)業(yè)與高水平制造業(yè)、消費品工業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等先進第一、第二產(chǎn)業(yè)以及金融、電子商務、旅游等服務業(yè)融合發(fā)展，打造特色鮮明、差異化、個性化的文化旅游產(chǎn)品與服務。鼓勵各地因地制宜，探索海島游、沙漠游、鄉(xiāng)村旅游、冰雪旅游等特色旅游。同時豐富包括餐飲、演出、購物等在內(nèi)的夜間文旅市場，促進假期和夜間文旅消費等新的消費模式發(fā)展。

建設(shè)有特色的文旅基礎(chǔ)設(shè)施和文旅消費場所。推動重點城市創(chuàng)建有地方特色的文化街區(qū)、劇場、書店、步行街等場所，發(fā)展集合多種業(yè)態(tài)的消費集聚區(qū)。

進一步健全公共文化服務財政保障機制

為健全公共文化服務財政保障機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》《關(guān)于印發(fā)〈中央對地方公共圖書館美術(shù)館 文化館 （站） 免費開放補助資金管理辦法〉的通知》和《關(guān)于提前下達2021年中央支持地方公共文化服務體系建設(shè)補助資金預算的通知》，以推動文旅公共文化服務融合，提高文旅服務質(zhì)量。

一方面，確定了基本公共文化服務、文化藝術(shù)創(chuàng)作扶持、文化遺產(chǎn)保護傳承、文化交流這四個方面中央與地方財政事權(quán)的劃分，并解決了中央與地方由誰承擔這四個方面支出責任的問題。另一方面，規(guī)范和加強了公共文化服務體系建設(shè)補助資金的管理，對補助范圍、支出內(nèi)容與分配方式、申報與審批、管理與使用、績效與監(jiān)督等內(nèi)容進行了明確要求，提高了資金的使用效益。

借助數(shù)字技術(shù)賦能，推動文旅產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化

隨著5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、可穿戴設(shè)備、AR等技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)和各產(chǎn)業(yè)的深入融合，新業(yè)態(tài)的不斷產(chǎn)生，數(shù)字經(jīng)濟下的文旅融合早已成為無可爭議的事實，數(shù)字賦能為文旅產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了新動力。新的文旅產(chǎn)品、商業(yè)模式層出不窮。線上“云演藝”“云展覽”“云旅游”、直播帶貨等從應急之舉成為文旅產(chǎn)業(yè)全面躍升的關(guān)鍵舉措。為了促進和監(jiān)管“互聯(lián)網(wǎng)+文旅”領(lǐng)域，2020年文化和旅游部等部門連續(xù)出臺《在線旅游經(jīng)營服務管理暫行規(guī)定》《關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等三份重磅文件。主要內(nèi)容包括：

提出文旅產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的明確目標。線上線下旅游產(chǎn)品和服務朝著多樣化、特色化、個性化的方向發(fā)展，到2022年，“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”發(fā)展機制要更加健全，互聯(lián)網(wǎng)應用水平大幅提高。到2025年，“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”融合更加深化，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)成為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要動力。要通過完善政策環(huán)境、加強要素支撐、抓好組織實施做好制度保障。

推動文旅產(chǎn)業(yè)數(shù)字“新基建”建設(shè)。完善文旅產(chǎn)業(yè)“云、網(wǎng)、端”基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括5G網(wǎng)絡(luò)基站、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。鼓勵文旅企業(yè)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施開展合作，推動數(shù)字文旅新業(yè)態(tài)的發(fā)展以及傳統(tǒng)文旅基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級。

培育數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以數(shù)字化推動文化旅游深度融合。加強數(shù)字文化企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)旅游企業(yè)的合作，一方面促進文化創(chuàng)意與互聯(lián)網(wǎng)旅游企業(yè)相結(jié)合，推出新的數(shù)字文旅產(chǎn)品和服務；另一方面，利用網(wǎng)絡(luò)電商、社交平臺、直播App、短視頻應用等平臺，發(fā)展旅游直播、線上云旅游、旅游帶貨、線上演藝等數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)新模式。

加強對新業(yè)態(tài)的審慎監(jiān)管?！对诰€旅游經(jīng)營服務管理暫行規(guī)定》對在線旅游經(jīng)營服務的運營規(guī)范、各主體 （平臺經(jīng)營者、旅游者、在線旅游經(jīng)營者） 應負的法律責任都作出了明確的規(guī)定。具體由文化和旅游部負責全國在線旅游經(jīng)營服務的指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。新業(yè)態(tài)帶來了監(jiān)管環(huán)境的變化。由于互聯(lián)網(wǎng)違法行為隱蔽性強、追蹤困難、執(zhí)法成本高等特性和新業(yè)態(tài)出現(xiàn)頻率高等因素，對數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管必須具有監(jiān)管技術(shù)性強、監(jiān)管方式靈活等特點，相關(guān)部門必須及時根據(jù)新形勢、新情況、新問題調(diào)整相應監(jiān)管機制，實施審慎監(jiān)管。需要注意的是，為促進新業(yè)態(tài)發(fā)展，過于嚴苛的監(jiān)管方式也不適用，會影響新業(yè)態(tài)創(chuàng)新和發(fā)展的活力。所以要創(chuàng)新監(jiān)管理念，探索適應新業(yè)態(tài)發(fā)展特點的文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制。

未來文旅產(chǎn)業(yè)政策趨勢與展望

通過對2020年我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的目標、方向、重點等不同領(lǐng)域的整體性回顧分析，可以判斷，未來一段時期必須更加緊密結(jié)合文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，強化不同政策類型的統(tǒng)合效能，不斷提高政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適配性和科學有效性。

優(yōu)化政策工具組合，加強供給型和需求型政策工具使用

科學的文旅產(chǎn)業(yè)政策有助于引導我國文旅產(chǎn)業(yè)深度融合，在產(chǎn)業(yè)提質(zhì)賦能上發(fā)揮重要作用。通過對2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策的分析發(fā)現(xiàn)，當前文旅產(chǎn)業(yè)政策工具組合中，環(huán)境型政策工具占據(jù)主要地位，而供給型政策工具和需求型政策工具明顯不足。政府部門在制定文旅產(chǎn)業(yè)政策時，應該結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況和政策環(huán)境，優(yōu)化政策工具的組合，適當增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例。

在使用供給型政策工具時，要通過充分調(diào)研，針對歷史文化名城、文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、全域旅游示范區(qū)、文旅特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、名勝古跡、文物遺址的保護利用，以及鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、體育旅游等特色文旅模式，加大財政、人才、金融、技術(shù)等扶持政策的力度和出臺更加明確的實施辦法。同時也要完善文旅產(chǎn)業(yè)公共服務，加強文旅產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。重點是改善公共旅游基礎(chǔ)設(shè)施條件，以及推動各地博物館、圖書館、文化館、藝術(shù)館、科技館等公共文化設(shè)施的功能建設(shè)。前者主要是在綠色發(fā)展理念的指導下提高景區(qū)品質(zhì)，以高標準加強周邊環(huán)境整治，提升停車場、旅游廁所、景區(qū)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)，鼓勵公有歷史建筑進行修繕和公共文化服務資源利用。后者要加強公共圖書館、博物館、文化館、紀念館、美術(shù)館等公共設(shè)施的建設(shè)，健全這些公共文化設(shè)施的運行管理和服務標準體系，利用這些公共文化資源推動文化體驗游的發(fā)展，以文化為體，以旅游為用，推動文旅進一步深入融合。

提高需求型政策工具的比例。首先，要加大政府采購和服務外包比例，提高政府對文旅市場的補貼。比如在推動公共圖書館、博物館、科技館、藝術(shù)館等與旅游深度融合中，可以通過簽訂合同將包括文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)在內(nèi)的部分業(yè)務外包給文旅企業(yè)或相關(guān)社會組織。一方面可以引進專業(yè)運營團隊和優(yōu)質(zhì)資源，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的文旅融合公共服務；另一方面也可以刺激文旅企業(yè)積極參與到文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中，提高文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。其次，政府可以探索在消費端發(fā)放適當?shù)难a貼，提升公眾對文旅融合產(chǎn)品和服務的需求，促進文旅融合產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。一方面，可以選擇直接向消費者發(fā)放現(xiàn)金補貼或者消費券，拓寬發(fā)放渠道，利用支付寶、微信、美團等常用的App，簡化發(fā)放流程以及補貼使用方式，發(fā)掘文旅發(fā)展新動力；另一方面，也可以對合適的文旅產(chǎn)品實施價格補貼，激發(fā)文旅消費，開拓文旅市場。此外，政府部門還可以通過制定文旅產(chǎn)品和服務的貿(mào)易政策以及促進國內(nèi)外合作的政策，為我國文旅產(chǎn)品和服務開拓海外市場提供助力。2020年新冠肺炎疫情肆虐，對中國入境游產(chǎn)生了巨大負面影響，但隨著數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“云演藝” “云展覽”、旅游直播等新型文旅產(chǎn)品和服務的出現(xiàn)將更加有利于未來疫情防控常態(tài)化下中國文旅產(chǎn)業(yè)走出去的戰(zhàn)略。推動文旅產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易，加強國際間的交流與合作，將成為文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的重要推動力之一。

進一步完善文旅深化融合政策

首先，強化文旅融合機制的頂層設(shè)計。目前，相關(guān)的政策多集中于具體的文旅產(chǎn)業(yè)門類的發(fā)展規(guī)劃、文旅產(chǎn)品和服務的品質(zhì)提升等。但就國家層面對整個文旅融合的頂層設(shè)計還沒有出臺。盡管提出要完善文化和旅游融合發(fā)展體制機制，但如何詳細地規(guī)劃，如何具體地實施并沒有提及。中央層面要制定較為明確的發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃。通過廣泛細致的調(diào)研和座談，開門問策，匯集專家學者、文旅行業(yè)企業(yè)家、從業(yè)者、廣大消費者等代表的意見，集思廣益，結(jié)合國內(nèi)外優(yōu)秀的文旅融合實踐和經(jīng)典案例，提出符合中國文旅產(chǎn)業(yè)融合實際情況的發(fā)展規(guī)劃，明確融合發(fā)展的理念和原則，正確判斷當前文旅產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)狀和形勢，制定下一步的主要任務和保障措施，明確融合方向。地方層面各級地方政府和文旅相關(guān)部門，要按照《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)文旅資源的分布和發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜，編制好相應的文旅融合發(fā)展規(guī)劃，明確總體任務和階段目標，優(yōu)化文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。

其次，進一步推動文旅相關(guān)部門之間的合作協(xié)調(diào)機制，深化文旅管理體制改革。文旅融合的加深必將產(chǎn)生文旅融合的新業(yè)態(tài)，新型產(chǎn)業(yè)的交融特點導致對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管必然涉及多個部門，此時部門間的合作協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。各相關(guān)部門要建立有效的合作溝通機制。同時要進一步深化文旅管理體制改革，劃分清楚相關(guān)部門的權(quán)責關(guān)系，對政府服務和監(jiān)管領(lǐng)域模糊不清的部分要進一步明確。權(quán)責明晰的各相關(guān)部門通過協(xié)同配合，確立文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的未來格局，及時解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，審慎監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，為文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展掃清體制性障礙。

最后，推動文旅融合業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，培育文旅融合主體。在明確文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和潛在發(fā)展資源的基礎(chǔ)上，理清文旅產(chǎn)品和服務的供給與需求，循序漸進推動文旅融合業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，創(chuàng)造讓人民滿意的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。通過制定具體的人才、資金、技術(shù)、土地等扶持政策，培育優(yōu)秀的文旅融合主體，鼓勵融合主體創(chuàng)新文旅融合的模式、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品、服務，推動文旅融合朝著深度化、層次化、特色化方向發(fā)展。發(fā)展“文化旅游+制造業(yè)”“文化旅游+農(nóng)業(yè)”“文化旅游+互聯(lián)網(wǎng)”“文化旅游+體育”“文化旅游+康養(yǎng)”等“文化旅游+”產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建文化旅游融合發(fā)展新格局。

實質(zhì)性推動跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機制

從2019年到2020年，國家制定出臺了一系列促進區(qū)域融合發(fā)展的政策，通過從南到北、從沿海到內(nèi)陸全面覆蓋的自由貿(mào)易區(qū)，利用國內(nèi)外的優(yōu)勢資源，全面推動我國經(jīng)濟在進一步開放升級中不斷提高發(fā)展質(zhì)量。由文化領(lǐng)域發(fā)展較快的大灣區(qū)、長三角、京津冀等地區(qū)先行，借由政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢促進文旅產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量、高層次、精細化的模式轉(zhuǎn)變，而進一步推動文旅產(chǎn)業(yè)區(qū)域融合發(fā)展的前提就是要實質(zhì)性推動跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機制。

其一，要推動統(tǒng)一文旅市場建設(shè)，做好各地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)政策的銜接。要清理一切妨礙市場公平和實行地方保護主義的政策，促進土地、人才、資本、信息、技術(shù)等要素在文旅市場上有序自由流動。可以通過建設(shè)全國統(tǒng)一的文旅產(chǎn)業(yè)信用信息平臺，促進信用信息互通互用，建立文旅產(chǎn)業(yè)紅黑名單，完善獎勵懲罰機制。同時融合發(fā)展的各地區(qū)要建立文旅產(chǎn)業(yè)政策的銜接機制，明確銜接部門和具體事項，適當?shù)臅r候地區(qū)間可以協(xié)商制定區(qū)域統(tǒng)一的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地區(qū)不僅要著眼于發(fā)展本地區(qū)的文旅產(chǎn)業(yè)，更要注重地區(qū)間的合作，建立跨區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展視野，在制定本地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)政策時，要與區(qū)域總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)整體競爭力。及時總結(jié)政策成效，充分調(diào)動產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展的積極性，促進形成區(qū)域間協(xié)同發(fā)展、政企多方參與、高效透明、信息共享的文旅協(xié)同發(fā)展機制。

其二，要加強產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，搭建文旅產(chǎn)業(yè)合作平臺。支持建設(shè)區(qū)域間文旅產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)動機制，優(yōu)化文旅產(chǎn)業(yè)空間布局。建立區(qū)域合作資金、人才、技術(shù)保障和互助機制。鼓勵各地區(qū)根據(jù)自身要素稟賦建設(shè)有特色的文旅產(chǎn)業(yè)，促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)銜接和文旅產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，提高規(guī)模效益，推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。各地區(qū)要發(fā)揮比較優(yōu)勢，在落實國家扶持政策的同時，自行出臺人才、資金、技術(shù)、土地等配套政策措施。同時鼓勵各地建設(shè)好區(qū)域合作示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)等合作平臺，積極探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、共建共享的合作機制。

其三，建立跨區(qū)域文旅執(zhí)法機制。首先各地要建設(shè)一支穩(wěn)定、專業(yè)的文旅綜合執(zhí)法隊伍，做到執(zhí)法規(guī)范化、透明化、高效化。通過編制和機構(gòu)改革，明確執(zhí)法隊伍的構(gòu)成與權(quán)責劃分，提高監(jiān)管和執(zhí)法人員的法律意識和執(zhí)法水平，通過加強執(zhí)法人員的培訓教育，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，努力建設(shè)一支公正、廉潔、高效的綜合執(zhí)法隊伍。此外，各地應探索跨區(qū)域文旅執(zhí)法銜接機制，可以定期召開文旅執(zhí)法聯(lián)席會議，文旅執(zhí)法部門內(nèi)部設(shè)置專門處理執(zhí)法銜接問題的部門，實現(xiàn)信息交流、執(zhí)法隊伍協(xié)同聯(lián)動、應對投訴聯(lián)合處理、重大案件聯(lián)合執(zhí)法的長效機制。明確不同地區(qū)執(zhí)法隊伍的責任，定期開展專項行動，實施重大領(lǐng)域跨區(qū)域交叉檢查，滿足新發(fā)展階段文旅發(fā)展的需要。

促進數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步躍升

數(shù)字文旅是未來文旅產(chǎn)業(yè)最重要的發(fā)展動力之一，運用數(shù)字技術(shù)賦能文旅產(chǎn)業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面躍升將是未來發(fā)展的重點。

第一，要提高數(shù)字文旅內(nèi)容建設(shè)。好的文旅產(chǎn)品和服務歷久彌新，相反，低質(zhì)量沒有文化內(nèi)涵的產(chǎn)品和服務即使運用最先進的技術(shù)，也注定泯然眾人。所以，要以文化創(chuàng)意和科技創(chuàng)新為推動力，強化文化對旅游的內(nèi)容支撐、創(chuàng)意提升和價值挖掘作用，提升旅游的文化內(nèi)涵，繼承革命文化，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)新性發(fā)展。同時也要加強數(shù)字新基建的建設(shè)，建設(shè)數(shù)據(jù)中心、云平臺等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。

第二， 加強文旅和科技融合，推動文旅產(chǎn)業(yè)重點實驗室建設(shè)，加快文旅大數(shù)據(jù)的分析與應用。構(gòu)建數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)標準體系，以數(shù)字化推動文化和旅游融合發(fā)展，實現(xiàn)更廣范圍、更深層次、更高水平融合。發(fā)展“云演藝”“云展覽”等新業(yè)態(tài)，提升沉浸式設(shè)施、無人智能游覽、可穿戴設(shè)備、智能終端、無人機等智能裝備技術(shù)水平。

第三，加強數(shù)字文旅國際間合作，特別是與“一帶一路”國家的交流合作，創(chuàng)新數(shù)字文化服務出口新業(yè)態(tài)，開拓發(fā)展數(shù)字文旅新貿(mào)易，鼓勵企業(yè)開拓國際市場，用數(shù)字文旅講好中國故事，增強中華文化的國際影響力。

第四，要進一步推動“放管服”改革，簡化數(shù)字文旅領(lǐng)域相關(guān)審批手續(xù)，放寬準入條件，提高審批效能，切實降低制度性交易成本。優(yōu)化文旅營商環(huán)境，提高政務服務能力和水平，推動有效市場和有為政府相結(jié)合，用好中央預算內(nèi)投資、國家專項建設(shè)基金，支持數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展。2020年既是文旅產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)的一年，也是文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的一年。正所謂“危中有機”，新冠肺炎疫情迫使文旅產(chǎn)業(yè)向線上轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了新的文旅產(chǎn)品、新的文旅消費模式、新的文旅業(yè)態(tài)。加速了文旅產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，促進了文旅融合進一步加深。相應的文旅產(chǎn)業(yè)政策也集中在保證疫情防控，加速行業(yè)恢復，推動文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進文旅消費提質(zhì)升級，健全公共文化服務財政保障機制，鼓勵數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展等重點上。展望未來，文旅產(chǎn)業(yè)政策應該進一步優(yōu)化政策工具組合，從而更好地完善文旅深化融合，推動跨區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展機制，促進數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步躍升，使文旅產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。