文旅高質(zhì)量發(fā)展背景下旅游規(guī)劃行業(yè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

8月24日，文化和旅游部發(fā)布“關(guān)于不再開展旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定和備案工作的通知”，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。時(shí)隔兩個(gè)多月的11月2日，籌備多時(shí)的山東省旅游行業(yè)協(xié)會(huì)旅游規(guī)劃分會(huì)在濟(jì)南正式成立。來自山東省文化和旅游廳、高等院校、旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)、文旅企業(yè)、文旅項(xiàng)目的數(shù)十位專家、學(xué)者和媒體見證了這一時(shí)刻，他們對(duì)山東省旅游行業(yè)協(xié)會(huì)旅游規(guī)劃分會(huì)充滿期待的同時(shí)，圍繞推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旅游規(guī)劃行業(yè)的自治自律，促進(jìn)旅游規(guī)劃行業(yè)的健康發(fā)展進(jìn)行了討論。山東省文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院聯(lián)合山東商報(bào)、魯網(wǎng)，形成報(bào)告如下。

山東旅游職業(yè)學(xué)院黨委書記陳國忠

背景分析：現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)高歌猛進(jìn)的21年

旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認(rèn)定始于21世紀(jì)初。2000年，原國家旅游局通過并施行了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》與《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》，將旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)分為甲乙丙三級(jí)，初衷在于加強(qiáng)旅游規(guī)劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的管理，提高旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

彼時(shí)的背景是，國家剛剛迎來第二個(gè)“黃金周”，從1999年第一個(gè)黃金周的2800多萬旅游人次，發(fā)展到2000年的5800多人次，“井噴式”成為那個(gè)年代形容旅游的高頻詞。生活方式的突變與行業(yè)的措手不及亟需規(guī)劃的引領(lǐng)與制度的規(guī)范。

經(jīng)過十余年發(fā)展，旅游規(guī)劃悄然迎來另一個(gè)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)。

2013年，新業(yè)態(tài)和各類產(chǎn)業(yè)資本紛紛進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)資源型景區(qū)開發(fā)大為減少，相關(guān)的旅游規(guī)劃業(yè)務(wù)大為縮減，旅游新興業(yè)態(tài)與領(lǐng)域的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)提出更高的要求。這種趨勢(shì)之下，以空間規(guī)劃為根基的旅游規(guī)劃迎來轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

在這個(gè)大背景下，2013年，按照國務(wù)院簡政放權(quán)的要求，甲級(jí)、乙級(jí)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定相關(guān)工作暫停。

2019年，中國迎來文旅融合元年，文化和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶給人們無限的詩意想象，高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律。文旅融合，規(guī)劃先行，為推進(jìn)文化和旅游規(guī)劃工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，文化和旅游部廢止《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，制定《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》。從總則、立項(xiàng)和編制、銜接和論證、報(bào)批和發(fā)布、實(shí)施和責(zé)任等方面對(duì)文化和旅游規(guī)劃體系進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)規(guī)劃管理進(jìn)行完善，以提高規(guī)劃質(zhì)量。

而讓規(guī)劃界尤為關(guān)注的是，在此之前，文化和旅游部還發(fā)布旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位等級(jí)劃分與評(píng)定條件》，再次對(duì)旅游規(guī)劃資質(zhì)進(jìn)行了更新和條件約定，而此次的更新和約定更加詳細(xì)與嚴(yán)苛。

值得一提的是，在資質(zhì)認(rèn)定被“擱置”的5年里，對(duì)旅游規(guī)劃資質(zhì)的去與留的爭(zhēng)論一直沒有停止。雖然這一次的門檻更高，但在很多人看來，“靴子”終于落地，關(guān)閉許久的規(guī)劃資質(zhì)的大門即將重新開啟。

很多人沒想到，兩年后的2021年8月24日，文化和旅游部辦公廳印發(fā)《關(guān)于不再開展旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定和備案工作的通知》，決定不再開展甲級(jí)、乙級(jí)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定和復(fù)核工作，同時(shí)不再受理丙級(jí)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)備案工作。

這才是“靴子落地”的聲音。持續(xù)21年的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)認(rèn)定告別歷史舞臺(tái)。

圖片來源：網(wǎng)絡(luò) 版權(quán)歸原作者所有

中國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長、山東省旅游行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長王德剛

行業(yè)前景：倒逼旅游空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

其實(shí)，資質(zhì)的認(rèn)定與取消都是為了引導(dǎo)旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

對(duì)在一定歷史時(shí)期存在的旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認(rèn)定，很多業(yè)界人士表示“功不可沒”。

“在以旅游開發(fā)空間主導(dǎo)的時(shí)代，旅游開發(fā)必須是旅游總體規(guī)劃先行，這是主流認(rèn)識(shí)，只有這樣，才能在城市規(guī)劃中謀得旅游資源開發(fā)所需的空間及配套，例如道路修建、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等?！鄙綎|省文化和旅游廳資源開發(fā)處處長趙勇表示。

而多年來，旅游規(guī)劃管理、旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定等系列政策措施，也切實(shí)提高了我國旅游規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。

在這一階段，旅游規(guī)劃資質(zhì)代表了業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)且規(guī)范的旅游規(guī)劃質(zhì)量。一些規(guī)劃公司為旅游規(guī)劃事業(yè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。做旅游規(guī)劃已有25年的山東旅游職業(yè)學(xué)院黨委書記陳國忠，提起自己的規(guī)劃生涯，總是心存敬畏，“誠惶誠恐”，“每一個(gè)規(guī)劃都是一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且我都把它當(dāng)做一個(gè)開始。這是我們必須要堅(jiān)守的底線，這是做規(guī)劃的人必備的一種心理和道德基礎(chǔ)?！比绱吮灰?guī)劃出的旅游產(chǎn)品，也成為當(dāng)年旅游熱門目的地。

此后，我國旅游市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展，旅游新業(yè)態(tài)、新場(chǎng)景不斷出現(xiàn)，各種旅游規(guī)劃也隨之增多，資質(zhì)不再是衡量質(zhì)量的單一標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)政策背景是，國家不斷探索的“放管服”改革，明確要求大幅壓減企業(yè)資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步方便企業(yè)群眾辦事，原有的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)認(rèn)定已不適合社會(huì)發(fā)展要求。另一方面，規(guī)劃市場(chǎng)亂象頻生?！靶畔⒉粚?duì)稱、資源錯(cuò)配，加上資本的大量介入和擴(kuò)張，旅游規(guī)劃開始變形，部分規(guī)劃機(jī)構(gòu)成為資本逐利的工具，這也是旅游規(guī)劃資質(zhì)飽受詬病的原因?！碧┥綄W(xué)院黨委委員、副校長王雷亭分析。

變化發(fā)生在2013年。2013年以來，國家提出要將戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置等最終歸于“一張藍(lán)圖”之中，也就是“多規(guī)合一”。

“隨著空間規(guī)劃‘多規(guī)合一’的實(shí)現(xiàn)，倒逼旅游空間規(guī)劃必須要轉(zhuǎn)型發(fā)展。”趙勇表示，“而如今，在文旅融合背景下，旅游規(guī)劃再也不是空間上的掛圖作戰(zhàn)，不再滿足于‘一軸兩帶三區(qū)四園’的平面布局，而是向立體、多維、多元方向發(fā)展。頂級(jí)的規(guī)劃資質(zhì)不重要，可落地、可執(zhí)行的方案才重要?！?/span>

取消資質(zhì)評(píng)定，就能夠進(jìn)一步放寬旅游領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場(chǎng)活力，為中小微企業(yè)、為民營企業(yè)營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，有利于推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

“取消規(guī)劃資質(zhì)評(píng)定，有利于競(jìng)爭(zhēng)，更有利于引導(dǎo)旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！壁w勇說。

圖片來源：網(wǎng)絡(luò) 版權(quán)歸原作者所有

泰山學(xué)院黨委委員、副校長王雷亭

行業(yè)展望：新的一輪洗牌必然會(huì)到來

截至目前，全國共有甲級(jí)旅游規(guī)劃資質(zhì)單位100家，乙級(jí)270家，以及大量丙級(jí)單位。具有甲級(jí)資質(zhì)的山東有三家，其中就包括剛剛成為山東旅游規(guī)劃分會(huì)首任會(huì)長單位的山東省旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。

“對(duì)旅游規(guī)劃企業(yè)，將迎來一個(gè)更加開放的新時(shí)代，新一輪洗牌必然會(huì)到來?！敝袊糜螀f(xié)會(huì)副會(huì)長、山東省旅游行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長王德剛說。具體表現(xiàn)在，“規(guī)劃資質(zhì)取消后，常態(tài)化的管理手段不再使用，旅游規(guī)劃的專業(yè)性不再需要國家行政部門的審查認(rèn)可和行政許可，市場(chǎng)將成為檢驗(yàn)質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！?/span>

新時(shí)代的旅游規(guī)劃需要新的知識(shí)體系的支撐。中國旅游業(yè)發(fā)展40多年，目前正在進(jìn)入一個(gè)全面的轉(zhuǎn)型期，包括市場(chǎng)轉(zhuǎn)型、目的地發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、旅游開發(fā)模式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型、商業(yè)模式轉(zhuǎn)型等等，作為支撐旅游業(yè)發(fā)展的智力供給側(cè)，則需要新的知識(shí)體系來適應(yīng)、引領(lǐng)轉(zhuǎn)型。

在王德剛看來，在這一點(diǎn)上，旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)現(xiàn)有隊(duì)伍的知識(shí)儲(chǔ)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市場(chǎng)需求。“以往我們做規(guī)劃支撐的知識(shí)體系基本上是靠相鄰學(xué)科的理論技術(shù)和規(guī)劃師自己的經(jīng)驗(yàn)，旅游規(guī)劃的學(xué)科領(lǐng)域和規(guī)劃隊(duì)伍尚未形成成熟的知識(shí)體系，靠經(jīng)驗(yàn)積累形成的旅游規(guī)劃知識(shí)體系創(chuàng)新力已走到了天花板。相較于城鄉(xiāng)規(guī)劃、園林規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)，旅游規(guī)劃相對(duì)弱勢(shì)，所以前些年旅游規(guī)劃隊(duì)伍當(dāng)中經(jīng)常會(huì)見到人家能跨界到我們這來，反之則鮮有?！?/span>

“規(guī)劃隊(duì)伍需要學(xué)習(xí)，不斷提高，要建構(gòu)自己的理論體系，去適應(yīng)新時(shí)代的新需求?！?/span>

另一方面，良莠不齊的現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。“門檻拆除之后，會(huì)有許多新的‘入侵者’、跨界機(jī)構(gòu)進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。尤其一些低成本的機(jī)構(gòu)進(jìn)入，肯定會(huì)讓規(guī)劃市場(chǎng)產(chǎn)生窗口期，并會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，這對(duì)現(xiàn)有的企業(yè)是一個(gè)挑戰(zhàn)?！?/span>

有業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，“萬類霜天競(jìng)自由”。而在這一特殊節(jié)點(diǎn)上成立的旅游規(guī)劃分會(huì)，既可以說是生不逢時(shí)，也可以說是恰逢其時(shí)。

“生不逢時(shí)是因?yàn)橐咔橛绊懴碌穆糜螛I(yè)正處于低谷期，又恰逢取消規(guī)劃資質(zhì)，規(guī)劃市場(chǎng)更加開放，所以這個(gè)時(shí)候所面對(duì)的市場(chǎng)并不是一個(gè)非常好的發(fā)展環(huán)境。恰逢其時(shí)是因?yàn)橐?guī)劃資質(zhì)取消了，也會(huì)給原本受制于資質(zhì)身份限定的優(yōu)秀機(jī)構(gòu)帶來新的機(jī)遇?！?/span>

“我希望旅游規(guī)劃分會(huì)成立以后，能夠以此為契機(jī)，組織好大家通過行業(yè)自律、自覺，通過協(xié)會(huì)的力量建筑良好的規(guī)劃市場(chǎng)秩序，讓旅游規(guī)劃領(lǐng)域有一個(gè)良好的發(fā)展生態(tài)。”王德剛說。

圖片來源：網(wǎng)絡(luò) 版權(quán)歸原作者所有

山東大學(xué)管理學(xué)院旅游管理系主任黃瀟婷

市場(chǎng)要求：做產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的引領(lǐng)者

“不要把旅游規(guī)劃與旅游規(guī)劃資質(zhì)劃等號(hào)。資質(zhì)不再是門檻，但旅游規(guī)劃依然重要，并更加務(wù)實(shí)。”趙勇說，“同時(shí)，雖然不再審批旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)，但旅游主管部門不會(huì)放松管理，反而會(huì)從規(guī)劃編制的前、中、后各環(huán)節(jié)完善監(jiān)管措施?！?/span>

1979年，被看做是我國旅游規(guī)劃發(fā)展元年。當(dāng)年鄧小平“黃山談話”發(fā)表后，國家出臺(tái)《關(guān)于1980年至1985年旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（草案）》，在我國旅游規(guī)劃發(fā)展史上具有里程碑意義。

此后，雖然國內(nèi)旅游歷經(jīng)波折，但從未缺少旅游規(guī)劃的存在。“旅游業(yè)是所有產(chǎn)業(yè)中涉及面最廣的一個(gè)，它是一個(gè)巨系統(tǒng)，這樣一個(gè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)必須靠規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)才能順利發(fā)展，可以說旅游規(guī)劃是行業(yè)的必然需求。在旅游業(yè)發(fā)展歷程的若干關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，旅游規(guī)劃始終緊跟，基本滿足了旅游開發(fā)的需求?！蓖趵淄ふf。

新格局之下，對(duì)旅游規(guī)劃提出了更高的要求。未來旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)如何謀篇布局？“旅游規(guī)劃要做到三個(gè)回歸，即回歸專業(yè)、回歸市場(chǎng)、回歸理性?！蓖趵淄?duì)此表示。

“關(guān)注當(dāng)下，關(guān)注現(xiàn)實(shí)?！蓖醯聞傉J(rèn)為，“不能在市場(chǎng)好的時(shí)候才去規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)品，市場(chǎng)不好的情況下就不會(huì)了。在當(dāng)前疫情常態(tài)化的狀態(tài)下，如果能夠給景區(qū)、旅游綜合體、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、旅行社出謀劃策，讓他們渡過難關(guān)，甚至還能在危機(jī)當(dāng)中發(fā)現(xiàn)新機(jī)遇，那才是真正的王者?！?/span>

“現(xiàn)在已經(jīng)不是一個(gè)概念就可以打天下的時(shí)代了，各個(gè)片段需要通過鏈?zhǔn)郊喜拍苄纬勺罱K產(chǎn)品。要做大文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?！标悋艺J(rèn)為，“提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵是要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，第一個(gè)是創(chuàng)新能力，第二個(gè)是可持續(xù)發(fā)展能力，前者決定了高度，后者決定了它的深度?！?/span>

全產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃設(shè)計(jì)將會(huì)成為未來的發(fā)展趨勢(shì)，這也給規(guī)劃者和企業(yè)提出更高的要求，要更加關(guān)注需求。“關(guān)注需求質(zhì)量，要注重新需求，滿足新供給，精神需求和物質(zhì)需求并重；關(guān)注需求規(guī)模，以國內(nèi)循環(huán)的巨量規(guī)模推動(dòng)創(chuàng)新，并引領(lǐng)企業(yè)走出去參與國際競(jìng)爭(zhēng)；關(guān)注需求互補(bǔ)，這是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈深度融合的基礎(chǔ)和前提。同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化要素供給，旅游要素需求的結(jié)構(gòu)性變化也在倒逼要素供給的升級(jí)和優(yōu)化?！?/span>

目前也要看到，“旅游產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，內(nèi)涵型、持久性的競(jìng)爭(zhēng)，需要貫通決策、規(guī)劃、經(jīng)營三個(gè)層面，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)三種構(gòu)成，構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)組織方式。減少治理轉(zhuǎn)化的不必要環(huán)節(jié)、構(gòu)建創(chuàng)新變現(xiàn)的最佳路徑、實(shí)現(xiàn)智力財(cái)力能力三力最大整合的鏈條式組織架構(gòu)?！标悋艺f。

山東大學(xué)文化和旅游學(xué)系主任黃瀟婷近年一直在關(guān)注智能時(shí)代技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的旅游規(guī)劃方法，她認(rèn)為“智能化”和“文旅融合”將是未來文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，新技術(shù)與旅游的關(guān)系也將日趨緊密?！耙接懼悄軙r(shí)代技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的旅游規(guī)劃的路徑。通過大數(shù)據(jù)、通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)探討旅游行為，包括空間環(huán)境的因素、旅游者自身的因素、同伴的因素、旅游產(chǎn)品的因素等，最終檢驗(yàn)旅游體驗(yàn)質(zhì)量、旅游滿意度、旅游消費(fèi)支出以及健康、教育等效果與價(jià)值。”

顯而易見的是，落寞與繁華總是相依而生，正如旅游規(guī)劃資質(zhì)與旅游規(guī)劃。新格局下機(jī)遇永存，而機(jī)遇永遠(yuǎn)青睞的是走在前列探索的人。

“旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)應(yīng)該是旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，我們應(yīng)該走在前面?！蓖醯聞傉f。